ДОКЛАД
по проекту федерального закона № 145626-5 "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Уважаемые коллеги!
 
Почти полтора года назад, а именно 27 декабря 2008 года Правительством Российской Федерации в Государственную Думу был внесен рассматриваемый законопроект. Уже 17 апреля 2009 года законопроект был принят в первом чтении.
 
Напомню, что законопроект направлен на закрепление системы мер по противодействию неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, усиление защиты прав и законных интересов инвесторов. Предлагаемые законопроектом меры устремлены на обеспечение рыночного механизма ценообразования на организованных рынках, укрепление доверия как отечественных, так и зарубежных инвесторов, обеспечение эффективного развития указанных рынков и повышение их конкурентоспособности.
 
В целях создания правовой базы для предотвращения неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком законопроект:

вводит понятие инсайдерской информации, а также устанавливает признаки, которым отвечают действия, признаваемые манипулированием рынком;

определяет круг инсайдеров;

вводит механизмы контроля за использованием инсайдерской информации;

устанавливает требования к раскрытию инсайдерской информации.

Для выявления и предотвращения правонарушений, связанных с использованием инсайдерской информации и манипулированием рынком, законопроект определяет функции и полномочия федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, в частности:
 
проведение соответствующих проверок;
 
привлечение к ответственности за нарушение требований закона;
 
взаимодействие с правоохранительными органами при выявлении и расследовании фактов недобросовестной деятельности;
 
обязанность раскрывать информацию об административных взысканиях;
 
право доступа к информации по банковским счетам профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний.
 
Понимая судьбоносность законопроекта, наш Комитет с первого дня его внесения придал процессу его подготовки особую публичность и открытость.
 
12 марта 2009 года решением Комитета Государственной Думы по финансовому рынку была создана Рабочая группа по проекту федерального закона "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком". В состав Рабочей группы вошли депутаты Государственной Думы, представители федеральных органов исполнительной власти, саморегулируемых организаций, бизнес-сообщества и средств массовой информации.
 
После прохождения всех необходимым "внутридумских" процедур, включая рассмотрение законопроекта комитетами Государственной Думы, 17 апреля 2009 года законопроект был принят в первом чтении.
 
Кроме Комитета Государственной Думы по финансовому рынку свои заключения на законопроект представили 5 Комитетов Государственной Думы, среди них Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, Комитет Государственной Думы по собственности, Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи, Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям.

Не оспаривая необходимость скорейшего принятия законопроекта, все Комитеты Государственной Думы, которые анализировали законопроект, высказав весьма серьезные замечания, поддержали его принятие в первом чтении при условии его тщательной доработки во втором чтении.

Высказанные замечания можно сгруппировать следующим образом:

1. Понятийный аппарат законопроекта - вызвал наибольшую обеспокоенность сообщества, поскольку формулировки большинства базовых понятий были расплывчатыми, границы определения отдельных дефиниций были чрезвычайно размыты, зачастую использовались оценочные категории, нераскрытые в гражданском законодательстве. Все это содержало потенциальную опасность неоднозначного и произвольного толкования.
 
К таким "проблемным" понятиям можно отнести "инсайдерскую информацию", "манипулирование рынком", "инсайдер", "нестандартные сделки" и другие.
 
2. Круг субъектов правоотношений - вызвал не меньшую обеспокоенность, так как круг лиц, отнесенных законопроектом к инсайдерам и вторичным инсайдерам, был чрезмерно расширен. По сути, в этот круг попадали все, включая технический персонал той или иной организации. Инсайдером могло быть признано даже то лицо, которое и не подозревало бы, что является носителем инсайдерской информации.
 
4. Полномочия регулятора – противоречили местами действующей системой государственного контроля и надзора.
 
5. Ответственность и возмещение вреда – также были в недостаточной мере проработаны.
 
Естественно не только Комитеты Государственной Думы проявили должное внимание к законопроекту.
 
Представители бизнес- и медиа-сообщества, всего порядка 60 экспертов, чрезвычайно активно выражали свою позицию в рамках деятельности Рабочей группы. Ими были представлены конкретные замечания и предложения, которые по мере их обсуждения и согласования имплементировались в текст законопроекта.
 
В ходе заседаний Рабочей группы особенно много внимания было уделено вопросу ответственности средств массовой информации. Благодаря тому, что к участию в рабочей группе были привлечены представители средств массовой информации, формулировки удалось согласовать. По существу было предложено закрепить, что случаи, когда средства массовой информации распространяли недостоверные сведения, но при этом не знали, что данные сведения ложные, а также случаи, когда они дословно воспроизвели фрагменты публичных высказываний, заявлений или сообщений граждан и юридических лиц, не будут считаться неправомерным использованием инсайдерской информации или манипулирования рынком. Также не будет считаться неправомерным использованием инсайдерской информации действия средств массовой информации, их учредителей, редакторов, журналистов по передаче инсайдерской информации для целей ее публикации или передачи в эфир.
 
Естественно, что на законопроект была реакция и Президента Российской Федерации. 5 ноября 2009 года он дал поручение провести антикоррупционную экспертизу законопроекта. Во исполнение данного поручения Минюст России провел тщательную работу, при том что законопроект готовился Правительством Российской Федерации, и выявил ряд норм, которые скрывали в себе весьма серьезные коррупционные риски. Кроме того, были выявлены и иные недостатки правового характера, неустранение которых могло затруднить, а в некоторых случаях просто заблокировать реализацию будущего закона.
 
Аналогичная экспертиза была проведена и Комиссией Государственной Думы по законодательному обеспечению противодействия коррупции.
 
Таким образом, можно с уверенностью сказать, что тщательный анализ законопроекта перед его принятием как в первом, так и во втором чтениях, создание Рабочей Группы, проведение антикоррупционной экспертизы, соответствующие поручения Президента Российской Федерации, и наконец Парламентские слушания, которые прошли 21 декабря 2009 года, подтверждают чрезвычайную актуальность и значимость законопроекта как для отдельных физических и юридических лиц, так и для экономики в целом.
 
Но не только повышенный интерес со всех заинтересованных сторон является доказательном важности законопроекта.

К сожалению уже сейчас есть примеры того, как наше отставание в принятии базовых законопроектов, регулирующих правоотношения на финансовых рынках, ущемляет права и интересы российских инвесторов на мировых рынках капиталов. Да, мы явно не соответствуем современному этапу развития мировых финансовых рынков. Отсутствие таких основополагающих современных законов как "О центральном депозитарии", "О биржах", "О клиринге" и т.д. не позволяет нам в полную силу включиться в конкурентную борьбу за мировые финансы.
 
Принятие рассматриваемого законопроекта предусмотрено Планом реализации мер по созданию в Российской Федерации Международного финансового центра. И это безусловно хорошо, это важный этап в развитии законодательства Российской Федерации и национального финансового рынка.
 
После года работы над законопроектом, по нашему мнению, нам удалось максимально учесть все имеющиеся к законопроекту замечания.
 
Представленный Вашему вниманию текст законопроекта ко второму чтению является компромиссным вариантом, который нашел поддержку от всех заинтересованных сторон.
 
В Вашем распоряжении имеется 2 таблицы поправок: 27 поправок рекомендуются к принятию и 42 к отклонению. При необходимости Комитет готов прокомментировать решение по каждой поправке. Если же этого не требуется, Комитет предлагает Государственной Думе принять законопроект во втором чтении.