"Профиль" №9(612) - 16.03.09 г.

 

Борьба с коррумпированностью российских чиновников в условиях кризиса приобретает особое экономическое значение. Государство усиливает контроль над всеми сферами, в том числе за соблюдением антимонопольного законодательства. Власти продвигают целый ряд законопроектов, направленных на борьбу с проблемами и коррупцией на финансовых рынках. Однако их участники скептически относятся к этим законопроектам, предрекая неудачу или, в лучшем случае, получение отдачи в далеком будущем.

 

В настоящий момент на рассмотрении в Государственной думе находится так называемый второй антимонопольный пакет законов, подготовленный Федеральной антимонопольной службой России (ФАС). Этот пакет включает в себя проекты федеральных законов "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", "О внесении изменений в федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", а также законопроект "О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации". Разработчики считают, что предложенные меры, которые существенно изменяют антимонопольное законодательство, будут способствовать дальнейшему развитию конкуренции. Нас же в предлагаемых законопроектах более всего заинтересовали изменения, касающиеся ужесточения ответственности чиновничьего аппарата за нарушение антимонопольного законодательства. Эти изменения довольно показательны в первую очередь в плане борьбы с коррупцией, усиленно декларируемой властью в последнее время.

 

Под нажимом обстоятельств    Действительно, бизнес сегодня переживает, мягко говоря, не лучшие времена, и дальнейшее "закручивание гаек" может привести к еще большим проблемам. Видимо, именно поэтому разработчики сконцентрировали свое внимание на другой, не менее масштабной армии непосредственных участников рынка — на чиновниках. С призывом к ослаблению давления на бизнес в свое время выступал президент России Дмитрий Медведев. Еще летом прошлого года он произнес свою, ставшую знаменитой фразу: "Надо, чтобы наши правоохранительные органы и органы власти перестали кошмарить бизнес. Считайте, что этот сигнал дан". Нельзя сказать, что то время, которое прошло с момента произнесения этой фразы до момента появления реальных инструментов борьбы с произволом чиновников, — краткий срок для восприятия президентского "сигнала". Однако лучше поздно, чем никогда. И в конце прошлого года Госдума приняла пакет из четырех законопроектов, базовым из которых является новый проект закона "О противодействии коррупции".

 

Ведомство Игоря Артемьева, в свою очередь, не осталось в стороне от общих тенденций и, как было сказано, разработало и представило на утверждение свой пакет законопроектов, который отдельные экономисты уже поспешили объявить "антикоррупционным". Как заявил заместитель главы ФАС Андрей Цариковский, вносимые поправки помогут существенно снизить количество антимонопольных нарушений, среди которых не менее 50% происходит с участием чиновников. О необходимости переключить внимание с бизнеса на внутренние проблемы власти, даже в части антимонопольного законодательства, не так давно говорила и глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина. "При осуществлении контроля, в том числе антимонопольного, необходимо сместить акцент с контроля за действиями хозяйствующих субъектов в сторону более тщательного контроля за действиями органов власти", — заявила министр на заседании правительства.

 

В свою очередь, доктор экономических наук, директор Института проблем глобализации Михаил Делягин, в отличие от некоторых своих коллег, не считает, что принятие новых законопроектов означает уступки государства бизнесу: "Скорее, некоторая часть руководства страны хотела бы создать подобное впечатление. Реальные интересы правящего и владеющего Россией класса клептократии требуют как раз "кошмарить бизнес", а сужение финансовых и, соответственно, коррупционных потоков под действием кризиса вынуждает интенсифицировать этот процесс. Недаром мы видели резкую интенсификацию административного давления на бизнес именно после — а во многом и в результате — заявлений руководства страны о том, что надо прекращать "кошмарить бизнес". Пора наконец научиться отличать реальность от добросовестных намерений и недобросовестной пропаганды", — заявляет Михаил Делягин.

 

Так или иначе, но законопроекты, по всей видимости, вступят в силу уже в ближайшее время. Согласно внесенным поправкам в КОАП, одобренным Госдумой в первом чтении, ужесточение наказаний чиновникам предусмотрено за действие или бездействие, в результате чего был нарушен закон о конкуренции. Эти меры, подчеркивают в ФАС, могут быть применены в отношении чиновников всех уровней власти, включая работников правоохранительных органов и Центробанка. После принятия поправок максимальный размер штрафов для чиновников увеличится до 50 тыс. рублей. В частности, "ограничение конкуренции" должностными лицами органов местного самоуправления обойдется им теперь в сумму от 15 тыс. до 30 тыс. рублей. За "заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий и координацию экономической деятельности хозяйствующих субъектов", которые недопустимы по действующему антимонопольному законодательству, придется раскошелиться на 17—20 тыс. рублей. Интересно, что при этом компания, участвующая в заключении подобных соглашений, будет оштрафована на 1—15% от суммы выручки, но не менее чем на 100 тыс. рублей.

 

Кроме того, "антимонопольные" штрафы вводятся также и за манипулирование ценами на оптовом и розничном рынках электроэнергии. При этом "за нарушение стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии" должностных лиц будут штрафовать на 3—5 тыс. рублей, а юридические лица — на 50—200 тыс. рублей.

 

Поправки вводят и возможность более серьезного наказания, чем штраф, а именно "дисквалификацию" провинившегося чиновника. Как гласит законопроект, "дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности правоохранительной службы, должности муниципальной службы, а также руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей".

 

То есть уличенный в сговоре чиновник, к которому суд не окажется благосклонен, может лишиться "хлебного места", правда, на срок всего от шести месяцев до трех лет. Дисквалификация, как и штрафы, может быть применена к любым государственным чиновникам, а также "к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и к лицам, занимающимся частной практикой".

 

Интересно, что помимо ужесточения штрафных санкций поправки предлагают и возможное освобождение от ответственности. Это может произойти в том случае, если лицо, причастное к нарушению, заявит о нем в ФАС. При этом не важно, имеются у заявителя доказательства о нарушении на руках или нет, важно его участие в расследовании и доказательстве нарушений. Однако у самой ФАС при этом не должно быть на руках заведенного дела по этому факту нарушения антимонопольного законодательства.

 

Больше вопросов    Сами законодатели считают, что новые законопроекты просто необходимы для нормального развития отечественной экономики. В частности, председатель комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству Евгений Федоров назвал внесенные документы "важнейшими антимонопольными законопроектами". Его коллега Олег Валенчук согласен с этой оценкой. Депутат рассказал, что зачастую чиновники, представляющие органы местного самоуправления, "вступают в преступный сговор с владельцами крупных компаний, создавая им "зеленый коридор" для любых манипуляций на рынке, в том числе для искусственного завышения цен".

 

Действительно, по данным руководителя ФАС Игоря Артемьева, в прошлом году резко увеличилось количество дел, возбужденных службой в отношении органов власти. Всего за 2008 год, как сообщил глава антимонопольного ведомства на расширенном заседании коллегии ФАС, было возбуждено порядка 6540 дел о нарушении антимонопольного законодательства, среди них 2978 — в отношении органов власти. Сумма подлежащих уплате штрафов в сфере деятельности службы за 2008 год составила порядка 13 млрд рублей. Отметим, однако, что львиную долю этой цифры составили штрафы, наложенные на крупнейшие нефтяные компании.

 

Всего же в прошлом году в структуре устраненных нарушений антимонопольного законодательства 56,8% составили нарушения, связанные с антимонопольными действиями власти, 25,2% — монополистическая деятельность, 5% — недобросовестная конкуренция, 13% — другие нарушения.

 

Так что необходимость введения более жестких мер в отношении чиновников подтверждается и неутешительной статистикой. Эксперты также высказали свои, в общем, положительные оценки антимонопольных поправок, при этом, правда, обозначив более глубокие системные проблемы. Михаил Делягин рассуждает о том, что именно в нашей стране важны не столько законы (которые в целом совсем неплохи, по мнению эксперта), сколько практика их применения. "Рассмотренные поправки правильны, но даже сами по себе недостаточны; практика же их применения глубоко коррумпированным государством, думаю, выхолостит их окончательно. Так что меры правильные, но вряд ли будут они действенными: правящая клептократия не станет сама ограничивать свои доходы", — убежден Михаил Делягин.

 

Игорь Чесноков, руководитель отдела аналитики ИА "Интегрум", считает, что проект примечателен своим вниманием к вопросам соблюдения антимонопольного законодательства в контексте взаимодействия представителей власти и бизнеса. "Особого внимания заслуживает работа, направленная на установление права антимонопольных органов на обжалование судебных решений, отменяющих постановления антимонопольных органов о привлечении к административной ответственности. Ранее именно слабая проработка данных механизмов в российском законодательстве создавала значительные коррупционные риски", — отмечает Игорь Чесноков.

 

Интересно, что некоторые участники рынка, в принципе одобряя законопроекты, опасаются расширения полномочий антимонопольной службы. Игорь Чесноков считает, что риск обострения конкуренции между ведомствами при реализации инициатив такого характера неизбежен. "При этом вопрос о том, кто будет контролировать контролеров, по-прежнему остается открытым. Очевидно, возникающие в данном контексте проблемы будут решаться в индивидуальном порядке высшим руководством страны", — считает Игорь Чесноков. Естественно, продолжает эксперт, это произойдет лишь в том случае, если эти проблемы примут соответствующие масштабы. "Подобные трудности характерны для отечественной исполнительной власти, и на текущий момент никаких предпосылок для решения не предвидится", — заключает Игорь Чесноков.

 

В свою очередь, Михаил Делягин не видит никакой проблемы в расширении полномочий ФАС. Экономист уверен, что государство существует для того, чтобы выполнять необходимые для общества функции, которые общество само по себе выполнить не может, в частности в сфере ограничения произвола монополий. "Даже после расширения полномочия ФАС останутся недостаточными для того, чтобы она выполняла свои функции, поэтому никакой опасности в этом расширении я не вижу. У нас значительно количество ведомств, реальные полномочия которых намного превышают необходимые для выполнения их функций (в первую очередь это касается силовых ведомств), но почему-то это не вызывает опасений; возможно, потому, что эти ведомства находятся в обоюдовыгодном симбиозе со злоупотребляющими своим положением монополиями", — категоричен в своих выводах Михаил Делягин.

 

Промежуточные итоги    Ужесточение ответственности чиновников за нарушение антимонопольного законодательства — дело ближайшего будущего. Насколько действенными окажутся предложенные меры, можно будет выяснить только по прошествии некоторого времени. При этом предложенные президентом России законопроекты по противодействию коррупции уже работают, однако ощутимых результатов до сих пор не видно.

 

Согласно статистике Генеральной прокуратуры, объем коррупции растет с каждым годом. По направленным в 2008 году в суды уголовным делам о коррупции выявленный ущерб составил почти 5 млрд рублей. Как отмечается в пресс-релизе Генпрокуратуры, за 2008 год в суд передано 9839 уголовных дел соответствующей направленности в отношении 10 949 лиц, по которым в 8625 случаях вынесен обвинительный приговор.

 

На первом после принятия пакета антикоррупционных законов заседании Совета при президенте по противодействию коррупции Дмитрий Медведев признался, что "промежуточные итоги более чем скромные". Президент назвал и одну из основных проблем, препятствующих скорейшему решению этого вопроса. По мнению Дмитрия Медведева, все дело... в самих законах. "Потому что именно в законодательных инициативах, как правило, воплощаются в лучшем случае лоббистские устремления, а в худшем случае и прямая коррупция может возникнуть", — сказал президент. Действительно, только в прошлом году было выявлено 12,5 тыс. "удобных" для коррупционеров законов. Поэтому важнейшей задачей Дмитрий Медведев назвал эффективную антикоррупционную экспертизу всех законов и нормативных актов — от районных до муниципальных.

 

Рассматривая проблему коррупции в России в плане ужесточения законодательной базы, Игорь Чесноков считает, что следует принимать во внимание историю возникновения чиновничества как социальной группы. "Класс государственных "менеджеров" был сформирован в период 1920—1960 годов, а дальнейшие его изменения можно считать лишь эволюционными. Следует также отметить, что перестройка не принесла кардинальных изменений. Данное сословие формировалось в условиях постоянной необходимости избегать личной ответственности, фальсифицировать результаты и ориентироваться в бюрократии", — рассказывает Игорь Чесноков. По его мнению, советского чиновника таким сделали два фактора. Первый — общая низкая эффективность системы принятия и исполнения решений. Второй — постоянная угроза личной ответственности, страх перед репрессивными мерами. "Даже при поверхностном анализе становится ясно, что невысокая эффективность современной российской бюрократической системы по-прежнему несет на себе черты своей советской предшественницы", — уверен Игорь Чесноков. При этом эксперт полагает, что в нынешних условиях система наказаний куда более лояльна по отношению к провинившимся. Соответственно, дальнейшее развитие наказаний может дать временный результат, который будет заметен в основном на бумаге за счет тех же фальсификаций. Однако проблем системного характера это не изменит. "Решение вопроса лежит в другой плоскости и требует системного подхода, направленного на повышение эффективности бюрократического аппарата, с одной стороны, и мер поощрения и наказания — с другой. Данная система должна работать таким образом, чтобы привлекать на государственную службу действительно эффективных менеджеров, работающих за соответствующее вознаграждение, сопоставимое с рыночными показателями", — убежден Игорь Чесноков.

 

Очевидно, что в правительстве имеют достаточно широкое представление о данной проблеме, это позволяет сделать вывод о значительной эволюции взглядов на проблему. Развитие бизнеса на ранних этапах утверждения государственности Российской Федерации, как утверждает Игорь Чесноков, действительно подчинялось стихийным законам. Теперь, когда относительный консенсус между представителями власти и деловым сообществом достигнут, пришло время для оптимизации чиновничьего аппарата, задействованного в данном процессе. "Однако следует отметить, что даже в нынешних условиях реализация подобных инициатив может быть существенно затруднена по причине скрытого противодействия структуры государственных управленцев, которая за последнее время лишь укрепилась в качестве фундаментального социально-экономического образования", — заключает Игорь Чесноков.

 

Действительно, со словами эксперта об оптимизации чиновничьего аппарата трудно не согласиться. Так, Дмитрий Медведев на прошлой неделе напомнил, что кризис — удобное время, чтобы не только бизнесу избавиться от неэффективных управленцев, но и государству — от неэффективных чиновников. "Те на государственной службе, кто пытается на этом зарабатывать, с теми надо будет расставаться, и расставаться без промедления", — заявил президент.

 

Если эти заявления не останутся просто "декларацией о намерениях", а обретут реальную силу, подкрепленную и законодательно, и практически, можно будет только поблагодарить мировой финансовый кризис, если снизится коррумпированность российских чиновников. Однако всем нам прекрасно известно, что строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения. Поэтому никакие повышения штрафов и даже дисквалификация не удержат российских чиновников от взяточничества и протекционизма, если у них не будет четкого понимания того, что борьба с коррупцией начата всерьез.

 

Борьба c манипуляторами Власти продвигают целый ряд законопроектов, направленных на борьбу с проблемами и коррупцией на финансовых рынках. Однако их участники скептически относятся к этим законопроектам, предрекая неудачу или, в лучшем случае, получение отдачи в далеком будущем.    В этом году власти акцентируют свое внимание на борьбе с коррупцией как на одном из важнейших инструментов вывода из кризиса. Он заставил обратить внимание на работу не только представителей государственных силовых структур, но и чиновников, курирующих экономический и финансовый блок. Сейчас активно продвигаются два пакета законопроектов. Один направлен на ужесточение контроля за представителями антимонопольных ведомств, а другой призван навести порядок на фондовом рынке. "Фондовый" проект поправок в законодательство направлен на борьбу с инсайдом, то есть с использованием конфиденциальной информации, недоступной другим участникам рынка, в том числе чиновниками, для торговли акциями в корыстных целях.

 

Пока в России ответственность за использование инсайдерской информации в корыстных целях не установлена, как и не определено, кто считается инсайдером. В этом недавно призналась журналистам зампредседателя комитета Госдумы по финансовому рынку Лиана Пепеляева. По ее мнению, обладание такой значимой информацией предоставляет недобросовестным инсайдерам возможность определенным образом манипулировать рынком ценных бумаг. Например, зная о готовящемся слиянии или поглощении, инсайдеры могут осуществить покупку акций участвующих в этом процессе компаний. А потом выгодно их продать после осуществленного слияния или поглощения, когда акции выросли в цене. Законодательством многих стран манипулирование рынком с использованием инсайдерской информации строго запрещено и наказуемо, подчеркнула депутат.

 

"Инсайд — это как раз частный случай коррупции на рынке ценных бумаг, — рассказывает старший инвестиционный консультант инвестиционной компании "Финам" Андрей Сапунов. — Так что теперь можно говорить о продолжении борьбы с коррупцией в новом сегменте". По его мнению, предполагаемые в пакете законопроектов санкции достаточно жесткие. При условии адекватного, невыборочного применения их будет вполне достаточно, для того чтобы навести порядок на фондовом рынке, считает эксперт.

 

То, что внимание государства к рынку ценных бумаг растет, заметили многие его игроки. По мнению Андрея Сапунова, этот процесс ускоряет необходимость реализации концепции, по которой власти собираются создать в России международный финансовый центр. Однако нерешенных проблем, в частности касающихся развития законодательства и инфраструктуры, все еще очень много, отмечает эксперт.

 

Процесс пошел    Приятно, что деятельность властей по устранению указанных проблем в этом году перешла в активную фазу. Процесс создания законодательной базы по борьбе с инсайдом сдвинулся с мертвой точки. Недавно в первом чтении был одобрен проект закона о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию ценами. Следующие чтения не должны заставить себя долго ждать, ведь премьер-министр Владимир Путин недавно рекомендовал Госдуме активизировать работу над этим законопроектом.

 

Основной его идеей и целью является совершенствование законодательства, касающегося использования инсайдерской информации и манипулирования на финансовых (включая валютный) и товарных рынках. Законопроектом вводятся определения понятий "инсайдерская информация", "инсайдер", признаков манипулирования рынком, а также дополнительные требования к раскрытию инсайдерской информации и правовые механизмы контроля за ее использованием. Поэтому, как считает руководитель проекта БСС "Система Главбух" компании "Актион-Digital" Елена Авилова, скорейшее принятие этого законопроекта в условиях нестабильности финансового рынка совершенно необходимо, поскольку будет являться пусть не единственно необходимым, но одним из способов балансировки этого сектора. Пока же невозможно управлять ситуацией потому, что основных понятий, с которыми работает финансовый сектор, в законодательстве до сих пор нет, считает эксперт.

 

Еще одной целью нового закона является сокращение возможностей чиновников получать дополнительный доход за счет доступа к информации, отмечает Андрей Сапунов. Ведь законопроект об инсайде и манипулировании направлен на то, чтобы создать для всех участников рынка равные условия, что важно как для привлечения внешних инвесторов, так и для снижения рисков внутренних. "Впрочем, у инсайда есть и преимущества, — добавляет эксперт. — Он делает динамику рынка более плавной, позволяет избежать больших скачков котировок". Однако мировая практика, особенно западная (в Азии отношение к инсайду толерантное), требует жесткой борьбы с манипуляторами, уверен Андрей Сапунов.

 

Ну а пока законопроект не принят, у инсайдеров развязаны руки. Конечно, как отметил Андрей Сапунов, например, у чиновников, занимающихся регулированием рынка ценных бумаг, возможностей использовать инсайдерскую информацию не так много. А поэтому, даже если коррупционеры и существуют, скажем, в той же Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР), то вреда от них немного. Однако у чиновников, владеющих отраслевой информацией, инсайдом о планах Центробанка, в частности по валютным интервенциям, есть все шансы выгодно для себя и в ущерб другим игрокам финансовых рынков использовать свое служебное положение, считает эксперт.

 

С другой стороны, уповать на принятие описанного законопроекта не стоит, уверены некоторые эксперты. Во-первых, принятие законопроекта может затянуться. Во-вторых, новый закон может не работать так, как на это рассчитывают власти. Такие законы редко дают незамедлительный эффект по причине абсолютного отсутствия соответствующего опыта правоприменения, считает директор департамента по взаимодействию с органами власти и профорганизациями биржи РТС Андрей Салащенко. Но он надеется, что по мере накопления практики проведения проверок и применения санкций данный закон сможет сильно изменить систему отношений, сложившуюся на российской финансовом рынке. При этом нельзя отрицать, что сам факт принятия такого закона и появление серьезных санкций окажут значительное воздействие на участников рынка и сильно уменьшат использование подобных практик, заключает эксперт.

 

Но не все столь оптимистичны. Начальник аналитического управления банка "Петрокоммерц" Олег Соломин считает, что закон об инсайде и манипулировании — это еще один штришок к облику международного финансового центра, который власти планируют создать в России. По сути, новый закон будет таким же атрибутом, как рейтинг "Большой тройки" или аудиторское заключение, считает эксперт. По его мнению, имеющихся законов вполне хватает, чтобы схватить за рукав лиц, манипулирующих ценами и использующих служебную информацию.

 

"Главной причиной продвижения данного закона было как раз не желание приструнить беснующихся манипуляторов и зарвавшихся инсайдеров, а, скорее, очередная "охота на ведьм", — считает Олег Соломин, — то есть попытка списать падение фондового рынка на неких его участников". Власти пытаются показать, что наша экономика не заслуживает подобной оценки фондовым рынком и во всем виноваты жулики, предполагает эксперт. Получается удачный для чиновников продукт двойного назначения. С одной стороны, за этот закон инвестиционное мировое сообщество должно поставить России "плюсик" (у нас стало все как у людей), и в то же время документ обладает хорошей взяткоемкостью (возможны толкования), заключает Олег Соломин.

 

В эффективности законопроекта сомневается и эксперт компании "БКС-Экспресс" Елена Калиновская: "В Думе говорят, в законе вводятся понятия инсайдерской информации, инсайдеров и манипулирования рынком. Однако неизвестно, насколько досконально прописаны признаки инсайда". Ведь дьявол в деталях, считает эксперт. Она опасается, что при расплывчатой формулировке под инсайд можно подвести и действия, не относящиеся к инсайду, и наоборот. Это значит, что доказать использование инсайда будет очень трудно.

 

Несмотря на все опасения и сомнения, опрошенные эксперты не отрицают, что власти наконец-то переключили свое внимание с проблем бизнеса на проблемы коррупции, в том числе в сфере торговли ценными бумагами. Только вот многие специалисты сомневаются, что новые законы смогут радикально изменить ситуацию с коррупцией. Генеральный директор Столичной финансовой корпорации Павел Геннель считает, что применение мер по борьбе с инсайдерской торговлей потребует создания отработанной практики доказывания использования участником рынка инсайдерской информации в конкретной сделке, его связи с конкретным чиновником-инсайдером, обладающим этой информацией, а также самого факта передачи чиновником этой информации трейдеру. "Сегодня некоторые недобросовестные участники рынка ценных бумаг, возможно, и используют простые схемы, где связь между инсайдером и трейдером может быть легко выявлена и доказана, — предполагает Павел Геннель. — Однако один-два случая привлечения к ответственности в рамках новых норм приведут лишь к незначительным изменениям этих схем, но в результате этого их "стойкость" в отношении расследований регулятора возрастет многократно".

 

Олег Соломин тоже не верит, что новый закон о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию ценами будет способен изменить ситуацию. Ведь чиновники используют куда более простые и действенные способы обогащения, такие как, например, откаты на госзаказах, и вполне успешны даже сейчас, несмотря на кризис, считает эксперт. По его мнению, и нынешнего Уголовно-процессуального кодекса вполне достаточно для квалификации практически любых преступлений, в том числе в финансовой сфере.

 

Есть и другие мнения. Так, главный экономист управляющей компании "Финам Менеджмент" Александр Осин считает, что планирующиеся изменения приведут к положительному результату. Текущая переоценка рынка с повышением рисков инвестиционного и инфляционного характера — это база для сокращения кратко- и среднесрочных спекуляций, считает эксперт, которые просто не имеют смысла, если кратко- и среднесрочные кредиты дороги. Соответственно, растет актуальность долгосрочных проектов и желание игроков инвестиционного сегмента работать "на перспективу". Это и есть фундаментальная база для борьбы с коррупцией, заключает экономист.

 

До пресечения еще далеко    Пока над законопроектом об инсайде и манипулировании ведется работа, власти дополнительно "запустили" еще один пакет изменений в правовую базу, регулирующую фондовый рынок. Президент уже подписал закон об усилении административной ответственности участников рынка ценных бумаг за нарушение прав акционеров, а также о конкретизации признаков манипулирования ценами. Документ вступит в силу через 60 дней после публикации.

 

Новый закон предоставляет ФСФР право рассматривать дела об административных правонарушениях за непредставление или несвоевременное представление информации, предусмотренное законом, а также проводить административные расследования после выявления административного правонарушения в области финансового рынка. При этом штрафы за них увеличены во много раз. Кроме того, были введены и новые виды штрафных санкций, например для появившейся в прошлом году категории квалифицированных инвесторов. Да и перечень случаев, в которых участника рынка могут дисквалифицировать, стал шире. Ну и что более интересно в рамках этого материала — в новом законе расширено и конкретизировано понятие "манипулирование ценами" и введено понятие "отсутствие очевидного экономического смысла сделок".

 

Однако, как подтвердил в очередной раз прессе глава ФСФР Владимир Миловидов, практика наказаний за использование инсайдерской информации и за манипулирование ценами на фондовом рынке не отработана. Так что немедленного результата от нового закона ждать тоже не стоит. Хоть ФСФР раньше и выявляла случаи манипулирования, до конкретных санкций дошло лишь в прошлом году, и то это было в первый и пока единственный раз: компания "Ричброкерсервис" за манипулирование ценами на собственные акции лишилась лицензии профессионального участника рынка.

 

"В настоящее время основной вопрос заключается все-таки не в технологиях отслеживания манипулирования ценами, — рассказывает Андрей Салащенко. — Подозрительные сделки сейчас выявляются и на уровне организаторов торговли, и самим регулятором. Главная проблема кроется в полномочиях регулятора для проведения проверок". Новый закон расширяет эти полномочия ФСФР России, предусматривает возможность привлечения органов внутренних дел для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Так что, скорее всего, расширение полномочий приведет к серьезной активизации регулятора в борьбе с недобросовестными практиками на финансовом рынке, считает эксперт. Конкретизация признаков манипуляции — стратегический момент, подтвердил Андрей Сапунов. По его мнению, без этого любой крупный заход на рынок, приводящий к изменению котировок, любую публикацию в СМИ можно считать манипуляцией.

 

Однако есть эксперты, которые сомневаются, что новый закон достигнет цели, ради которой он принимался. "Этот проект нацелен не столько непосредственно на противодействие текущему кризису, сколько на поддержку притока иностранных инвестиций в РФ в средне- и долгосрочной перспективе, — рассказывает Александр Осин. — Сам по себе он вряд ли может изменить доминирующие в российском сегменте негативные тенденции, однако он необходим в условиях снижения актуальности для глобальных инвесторов портфельных вложений". Как показала практика последнего кризиса, качество таких инвестиций довольно сложно оценивать. Соответственно, необходимы законы, которые изначально предотвращают искажение компаниями информации о себе и своих финансах, заключает эксперт.

 

Павел Геннель тоже полагает, что закрепленный поправками к закону рост административных штрафов, связанных с нарушениями на рынке ценных бумаг, с 50 тыс. до 600 тыс. рублей не особенно впечатлит недобросовестных трейдеров и не повлияет на ситуацию в целом.

 

Планируются, конечно, и меры посерьезнее, чем просто увеличение штрафов. Но пока они не вступили в силу. На сегодня поправки в Уголовный кодекс РФ, согласно которым вводится уголовная ответственность за злоупотребление и недобросовестное поведение на рынке ценных бумаг, одобрил лишь президиум правительства. По этому документу за нарушение порядка учета прав на ценные бумаги максимальное наказание составит до 6 лет лишения свободы. За воспрепятствование осуществлению прав владельцев ценных бумаг, за их незаконное ограничение в проекте поправок предусматривается наказание в виде лишения свобод сроком до 5 лет, а за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг — до 7 лет.

 

"Могут возникнуть сложности в правоприменении новых норм по ответственности, — считает Елена Авилова. — В других странах существуют специализированные судебные органы, которые рассматривают дела по финансовым рынкам. В России таких возможностей сегодня нет". Сейчас рассмотрение дел может лечь только на суды общей юрисдикции и арбитражные. Будем надеяться, что судьи будут отлично ориентироваться в столь узкой специализации вопроса, отмечает эксперт. В качестве примера того, как подобный закон работает в США, Елена Авилова приводит курьезный случай: "В Нью-Йорке под суд попали не только брокеры, обсуждавшие в такси инсайдерскую информацию, но и таксист, воспользовавшийся ею до того, как котировки акций обсуждаемых компаний взлетели вверх".

 

Законопроект о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию ценами, безусловно, содержит полезные и верные нововведения, и его принятие — важный шаг на пути к цивилизованному рынку. Однако даже если закон будет принят в неизменном виде и в самое короткое время, вряд ли он окажет немедленное воздействие на российский рынок, считает Павел Геннель. Ведь помимо введения собственно новых норм необходима отработка правоприменительной практики, и в первую очередь процесса расследования и доказывания правонарушений, связанных с использованием инсайдерской информации и манипулированием ценами на рынке ценных бумаг.

 

"Проблема с инсайдом и манипуляцией, безусловно, не будет решена, — подтверждает Елена Авилова. — Так как для этого необходимы и серьезные ресурсы исполнительной власти, и смена парадигм, чему не способствует бюрократичность госструктур на всех уровнях". Стоит ожидать от законодателей принятия поправок в КоАП, а также, возможно, в Уголовный кодекс РФ, прогнозирует эксперт. Подобные планы были у ФСФР и в 2006 году, когда законопроект об инсайде и манипулировании появился впервые. Одной из причин, по которой проект в том виде, в каком он смог бы стать действительно эффективным инструментом воздействия на рынок, но так и не был принят в 2006 году или раньше, чаще всего называли противодействие чиновников различных ведомств и рангов, заключает Елена Авилова.

 

Однако есть и более лояльное отношение к этой проблеме. Например, Андрей Сапунов считает, что как минимум закон заставит отдельных игроков, которые зарабатывают за счет манипуляций и инсайда, вести себя более осторожно, учитывая новые риски. Однако быстрых изменений эксперт не ожидает. Западный опыт показывает, что расследования действий в сфере манипулирования рынком могут длиться годами. Кроме того, в России пока не сформировалась соответствующая правоприменительная практика, отмечает Андрей Сапунов. С учетом всего этого реальных изменений можно будет ждать через 1—2 года после начала действия закона, считает эксперт. Он также отмечает, что во всем мире принятие закона об инсайде отнюдь не приводит к исчезновению этой деятельности. Напротив, растет ее масштаб, она консолидируется в руках серьезных игроков с сильным юридическим аппаратом. "Это, откровенно говоря, посильнее, чем манипуляции менеджмента эмитентов, прогоняющих на инсайде по нескольку миллионов долларов", — заключает Андрей Сапунов.

 

Стимуляция кризисом    Активизировать усовершенствование законодательства в плане неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования ценами власти побудил все-таки кризис. Этот вывод сделали практически все опрошенные эксперты.

 

Хотя Андрей Салащенко указал на то, что вопрос противодействия манипулированию ценами и использованию инсайдерской информации обсуждается уже достаточно давно. Поэтому говорить о том, что работа в данном направлении началась только сейчас, будет неверным, считает эксперт. В то же время он не отрицает, что именно сейчас работа по соответствующему законопроекту значительно ускорилась, и это, наверное, не в последнюю очередь обусловлено принятыми не так давно Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года и Концепцией создания международного финансового центра в Российской Федерации, полноценная реализация которых невозможна без указанного законопроекта.

 

А вот Елена Авилова так и не увидела каких-то сложных причин, по которым чиновники сегодня активизировали усовершенствование законодательства в плане неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования ценами. Учитывая существенное влияние негативных последствий от нарушений на финансовом рынке как для отдельных инвесторов и держателей ценных бумаг, так и для экономики страны, усиление административной ответственности за нарушения в сфере рынка ценных бумаг и совершенствование правовых механизмов выявления и пресечения манипулирования ценами на рынке ценных бумаг являются своевременными и крайне необходимыми мерами, уверяет эксперт. При этом права и законные интересы инвесторов на рынке ценных бумаг этот закон до конца не защитит, считает Елена Авилова. Дело в том, что помимо отсутствия серьезных административных препятствий для исполнения закона, элементарного отсутствия профессионалов среди исполнителей имеются серьезные недочеты в самом законопроекте: в настоящее время не определены отдельные формулировки и понятия, используемые в законодательстве Российской Федерации, что может привести к их неоднозначному толкованию и правоприменению, заключает эксперт.

 

Наталья Логвинова