На главную Карта сайта Поиск     





Пепеляева
Лиана Витальевна 

депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ 5-го созыва  
 СМИ о депутате

Л. В. Пепеляева, А. С. Кувакин
 
Механизмы  частно-государственного партнерства
 
"Национальные проекты" № 3 – 29.03.06
 
Практически с самого начала обсуждения перспектив реализации приоритетных национальных проектов специалистами высказывались предложения использовать механизмы частно-государственного партнерства (ЧГП), о котором также много говорилось в течение последних нескольких лет.
Знаменательно, что в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р, отмечено, что приоритетными направлениями частно-государственного взаимодействия являются в том числе жилищно-коммунальное хозяйство; профессиональное образование и система переподготовки кадров; здравоохранение и социальные услуги. То есть фактически применимость механизмов ЧГП к сферам, составляющим предмет национальных проектов, подтверждена государством.
 
К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время в обществе не сформировано адекватное представление о механизме частно-государственного партнерства и о его применимости для национальных проектов.
 
В большинстве случаев в средствах массовой информации при обсуждении проблематики частно-государственного партнерства рассматриваются, например, вопросы излишнего бюрократического вмешательства в предпринимательскую деятельность, коррупционности чиновников, в частности, на рынке жилищного строительства и так далее. Говоря о партнерстве, выступающие фактически имеют в виду необходимость устранения неоправданных барьеров с целью предоставления бизнесу больших возможностей. Таким образом, речь во многих случаях идет о партнерстве в широком его значении, но не в том смысле, в котором термин ЧГП, или PPP (public-private partnership), понимается в мировой практике.
 
Другим примером искаженного понимания сущности ЧГП является ассоциирование  его исключительно с механизмами концессионных соглашений, что во многом связано с  тем, что в период актуализации механизмов партнерства государства и бизнеса завершалась работа над долгожданным Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".
 
Между тем специалисты, которые серьезно занимаются изучением мирового опыта частно-государственного партнерства, выделяют целый перечень форм его проявления.
 
Как отмечает В. Г. Варнавский [1], один из ведущих специалистов по проблематике ЧГП, в современном понимании частно-государственное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг. Каждый такой альянс является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.
 
Следует отметить, что, несмотря на то, что термин "public-private partnership" чаще всего переводится с английского как "частно-государственное партнерство", сами по себе механизмы и принципы PPP предполагают возможность участия публичной власти любого уровня – федеративного, регионального, муниципального.
 
Одним из распространенных примеров ЧГП является создание за счет частного капитала социально значимого объекта с целью передачи его государству, которое рассчитывается за получаемый объект в течение продолжительного периода времени (10 – 30 лет). В другой ситуации созданный объект эксплуатируется частным лицом, а государство, с одной стороны, получает нормированный доход, а с другой стороны, имеет функцию контроля качества предоставляемых услуг. Это только частные примеры применения механизмов ЧГП.
 
В целом основной причиной для государства участвовать в ЧГП является потребность общества в социально значимых услугах (здравоохранение, образование, коммунальные услуги, услуги транспорта и так далее), которые государство должно обеспечивать, но оно не имеет соответствующих материальных и организационных возможностей.
 
Преимущества государства в использовании механизмов ЧГП заключаются в уменьшении бюджетных затрат на создание объектов, необходимых для оказания услуг, обязанность обеспечения которых лежит на государстве, и одновременном переложении рисков организации и качественного предоставления социальных услуг на частный бизнес.
 
Для частного сектора интерес участия в ЧГП состоит в получении возможности продвижения на территориально и качественно новых рынках своих товаров и услуг, гарантированности наличия заказа от государства на товары и услуги в течение продолжительного периода времени и обеспечение определенного уровня доходности.
 
Вообще примеры партнерства частного капитала и государства известны уже не одно столетие. На современном этапе механизмы ЧГП активно стали использоваться 90-е годы прошлого века. Наибольшее распространение эти механизмы нашли в Великобритании, но нельзя сказать что остальные государства существенно отстают в этом направлении: проекты PPP разрабатываются в более чем 60 странах мира.
 
Великобритания, начав в 1993 г. реформирование госсектора, разработала и приняла государственную доктрину - "Инициатива частного финансирования" (Private Finance Initiative - PFI). Государственным казначейством была образована группа из высококвалифицированных государственных служащих для оказания разносторонней помощи министерствам и департаментам в вопросах ЧГП. В результате, по данным ОЭСР, партнерство с бизнесом в сфере управления госсобственностью позволяет Великобритании экономить 15-20 % государственных расходов.
 
Международная практика образования партнерств показывает, что они могут создаваться в самых разнообразных отраслях. Например, речь может идти о строительстве и эксплуатации за счет частного капитала общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и участие в коммерческих проектах. В ЖКХ предметом ЧГП может быть обслуживание населения, эксплуатация коммунальных сетей, уборка улиц, вывоз и утилизация мусора.
 
В частности, в Великобритании наибольший объем капиталовложений в рамках ЧГП имеет место в сфере транспортной инфраструктуры. Однако, в свою очередь, сферы здравоохранения и образования характеризуются большим количеством сделок ЧГП, но на сравнительно меньшие суммы. Это связано с тем, что в данных сферах существует необходимость строительства или реконструкции значительного количества отдельных объектов (больниц, школ), в то время как в сфере транспорта речь идет о таких капиталоемких объектах, как тоннель под Ла-Маншем или Лондонское метро.
 
Формы, в которых реализуется ЧГП, различаются:
- по степени ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание;
- по субъекту, осуществляющему капитальные вложения и текущее финансирование;
- по субъекту, несущему коммерческий риск;
- по субъекту, которому принадлежат активы;
- по длительности сотрудничества.
Основные формы ЧГП следующие: контракты на обслуживание; контракты на управление; договоры об аренде; контракты на строительство, эксплуатацию, передачу (СЭП) и их разновидности; концессия [2].
 
Основные характеристики форм ЧГП
 
Форма ЧГП
Собственность на активы
Эксплуатация и техническое обслуживание
Капитальные вложения
Коммерческий риск
Длительность
Контракт на обслуживание
Государственная
Государственный и частный сектор
Государственный сектор
Государственный сектор
1-2 года
Контракт на управление
Государственная
Частный сектор
Государственный сектор
Государственный сектор
3-5 лет
Договор об аренде
Государственная
Частный сектор
Государственный сектор
Коллективный
8-15 лет
СЭП
Частная и
государственная
Частный сектор
Частный сектор
Частный сектор
20-30 лет
Концессия
Государственная
Частный сектор
Частный сектор
Частный сектор
25-30 лет
 
Рассмотрим примеры применимости механизмов ЧГП при реализации таких приоритетных национальных проектов, как "Здоровье" и "Образование". В сфере здравоохранения очевидна потребность в оказании населению качественных медицинских услуг. То есть для удовлетворения такой потребности необходимо построить новую больницу (или реконструировать старую), обеспечить больницу качественным современным медицинским оборудованием и лекарственными средствами, а также привлечь квалифицированный медицинский персонал.
 
Фактически в процессе реализации каждого из описанных мероприятий государство, имея только собственные рычаги и механизмы, будет сталкиваться с проблемами: на этапе строительства объекта – с отсутствием финансовых средств или их неэффективным использованием, затягиванием сроков строительства; на этапе эксплуатации – с неэффективным менеджментом и отсутствием возможности привлечения персонала.
 
При использовании механизмов ЧГП возможен следующий вариант. На основании заключенного соглашения строительство больницы осуществляет частный инвестор за свой счет. Поскольку государство выплачивает заранее оговоренную сумму, то устраняется проблема перерасхода средств или затягивания сроков (поскольку оплата производится за результат – просрочка не в интересах инвестора). Инвестор осуществляет дальнейшую эксплуатацию объекта, привлечение персонала, обеспечение необходимым оборудованием и лекарствами.
 
При этом вопрос распределения финансовых потоков в ходе эксплуатации зависит от привлекательности объекта или его инфраструктуры с точки зрения бизнеса. Если же целью создания объекта является оказание бесплатной медицинской помощи или иных специализированных услуг (центры лечения СПИД, туберкулезные диспансеры и т.д.), то государство может взять на себя обязательство в течение определенного продолжительного периода времени выплачивать частному инвестору также фиксированными платежами средства, затраченные на создание и эксплуатацию объекта. В обоих случаях у государства должна иметься возможность контролировать качество оказываемых услуг, их соответствие установленным стандартам.
 
Аналогичные схемы по созданию и эксплуатации социально значимых объектов могут использоваться при реализации других национальных проектов.
 
В сфере образования можно отдельно выделить иные варианты партнерства. Так, в указанной ранее Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) отмечено, что приоритетными направлениями в области профессионального образования являются:
- участие объединений работодателей в разработке образовательных стандартов, примерных учебных планов и программ учебных дисциплин учреждений профессионального образования;
- распространение лучшего опыта взаимодействия предприятий, объединений работодателей и учреждений профессионального образования;
- создание отраслевых и региональных советов по развитию профессионального образования, формируемых из представителей работодателей.
 
В этой связи может быть поддержана позиция Президента Российского союза промышленников и предпринимателей А. Н. Шохина, который отметил, что государство должно в этой сфере реализовать одну из своих основных функций – обеспечить доступность высшего образования, прежде всего через содержание сети государственных университетов, где доля бюджетных мест должна быть достаточно значительной. Но без частных инвестиций образовательная система не сможет обеспечить соответствие выпускников тем потребностям рынка труда, которые постоянно меняются и усложняются. В этой связи бизнес готов взять на себя задачу определения профессиональных стандартов, чтобы образовательная система четко знала, кого нужно готовить, по каким специальностям, какие квалификации востребованы рынком труда. Однако, финансируя содержание университетов и других учебных заведений, бизнес должен иметь возможность участвовать в управлении этими учебными заведениями и следить за целевым расходованием средств. Еще одним направлением партнерства в области образования и науки были названы создаваемые бизнесом и государством ресурсные фонды. Аккумулируемые в них средства не расходуются образовательными учреждениями, а управляются нанятыми управляющими компаниями. Получаемый доход от вложения средств, в том числе в различные активы, используется на развитие собственно образовательных систем [3].
 
Говоря о достоинствах частно-государственного партнерства, нельзя не упомянуть проблемы его реализации в России в настоящее время.
 
За рубежом в сфере бизнеса государство считается очень надежным партнером. Как отмечает Т. Санникова, в Великобритании в системе англо-саксонского права государство – это такой же партнер коммерческих сделок, как и любой другой. Суд, рассматривая дела, не делает разницы между частной компанией и государством, а выносит решения в зависимости от того, кто какие обязательства на себя взял и как должен их исполнять. Частный сектор может привлечь дешевое финансирование под конкретный проект. В то же время в России в настоящее время вряд ли возможно заключение контрактов на 20 – 30 лет [4]. Речь идет о моральной неготовности бизнеса к сотрудничеству с государством на равных условиях при неравной ответственности за выполнение сторонами своих обязательств.
 
Другая острая проблема – нехватка специалистов и отсутствие практического опыта составления долгосрочных инвестиционных контрактов. В государственных органах власти отсутствуют методики по составлению договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций.
 
Вместе с тем еще раз следует отметить, что определяющей для бизнеса является не столько степень детализации конкретного соглашения, сколько механизмы разрешения конфликтных ситуаций, которые должны не только указываться в самом контракте, но и обеспечиваться внешними арбитражными механизмами.
 
Несмотря на наличие указанных проблем при применении ЧГП, они носят разрешимый характер и будут сниматься постепенно нарабатываемой практикой взаимовыгодного частно-государственного сотрудничества.
 
Список литературы
1. Варнавский В. Г. Частно-государственное партнерство. Электронный ресурс: http://www.opec.ru.
2. Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. – СПб.: Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2005.
3. Шохин А. Должно быть партнерство государства и бизнеса в образовании. Электронный ресурс: http://www.vedi.ru.
4. Санникова Т. Применимо ли для России частно-государственное партнерство? Электронный ресурс: http://www.opec.ru.
 

Версия для печати

« Назад